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从四个方面推进制度有效实行
2020-03-18 10:16:00

 

国家治理现代化不仅指国家制度的体系化与现代化,也指制度体系的有效实行以及以此为基础的国家治理能力的有效提升。党的十八大以来,我们党致力于中国特色社会主义制度的发展和完善,国家治理体系现代化取得明显进展。制度的生命力在于实行,制度体系如何有效实行,制度优势又如何转化为治理效能呢?

领导干部应切实增强对制度建设重要性的认知。党的十八大以来,虽然我们党和国家相较以往对于制度建设更为强调,领导干部的制度意识也有较大提高,但对于制度建设重要性的认识还需要进一步增强。长期以来,在实际工作中,有些领导干部还是比较习惯于政策式治理与运动式治理,对于系统有效的制度治理重要性认识还不是很充分。政策式治理有其灵活性,但政策的制定一般是针对某个或某类事件,属于事后反应式。这不仅使得政策之间容易缺乏统筹,而且也使得政策本身难以具有预先的防范性。运动式治理针对具体问题可以集中力量办大事,这也是中国体制的巨大优势。但自上而下的运动式治理容易使基层在面对巨大压力时,为了在尽可能短的期限内完成任务而忽略对其他配套措施的跟进与相关问题的解决,因而可能造成资源浪费,甚至引发其他矛盾问题。因此,各级领导干部必须认识到,在现代社会,制度治理才是更为根本有效的国家治理之道,政策式治理与运动式治理只有在制度治理的基础上和框架内才能更好发挥作用。特别就中国的改革发展而言,中国特色社会主义进入新时代以后,制度建设的重要性更为凸显:实现“两个一百年”奋斗目标对制度建设提出明确要求;改革顶层设计的有效落实离不开制度体系的平台中介作用;改革系统性、联动性的不断增强要求各领域制度不仅要进一步完善,而且还要有机衔接、统筹协调;应对相互交织的各种风险挑战必须充分发挥制度的威力。就此而言,为切实推进制度的落实与实行,领导干部必须深入认识制度建设的必然性与重要性,真正提高思想认识。

制度的设计必须源自实践、符合实际。制度要想有效落实,本身必须具有可行性。如果制定或设计的制度脱离实际,即使反复强调落实,必然也是无法有效实行的。制度要想符合实际,就要求相关主体在制定与设计时应秉持鲜明的实践原则。一是要求制度设计必须秉持明确的问题意识,是切切实实致力于解决现实问题的,是真正的问题推动。二是要求制度在制定时要广泛听取各方意见,真正做到集思广益,具有充分扎实的民意基础与科学合理的专业常识支撑。不论是弄清问题还是集思广益,都要求制度制定者既要通过自上而下的调查研究,又要通过自下而上的民主机制来把握实际情况,摸准症结所在,了解各方想法,汇集各方智慧。需注意的是,在调查研究与民主机制两种途径中,民主机制的健全完善尤为重要。这是因为,即使领导干部调查研究再深入,由于自身精力、时间等限制,对于客观情况往往难以做到完全透彻的把握,而通过民主的广泛表达恰恰可以有效弥补这一不足。就此而言,现代社会中制度是否具有可行性,民主机制的健全有效是一个重要基础。此外,要想使制度设计尽可能符合现实,如有需要,还可以考虑引入第三方评估机制。

制度设计必须充分考虑地方与部门的实行能力。有些情况下,已有制度难以落实往往并不是领导干部本身意识与能力的问题,而是因为制度的设计与规划任务过多、时间过紧,没有充分考虑到地方与部门的实行能力,从而导致相关地方与部门缺乏足够的时间、资源与条件去落实相关制度建设或制度改革的举措。党的十八大以来,我们党高度重视制度建设,党的十八届三中全会把“坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,当时推出了336项重大改革举措,并且提出到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成既定的改革任务。但是,改革的难度特别是制度建设与落实的难度超过我们的预期。一方面,经过5年多的努力,重要领域和关键环节改革成效显著,主要领域基础性制度体系基本形成,为推进国家治理体系和治理能力现代化打下了坚实基础。另一方面,也要看到,这些改革举措有的尚未完成,有的甚至需要相当长的时间去落实。我们已经啃下了不少硬骨头但还有许多硬骨头要啃,我们攻克了不少难关但还有许多难关要攻克,我们决不能停下脚步,绝不能有松口气、歇歇脚的想法。基于此,在制度路线图与时间表的设计上,绝不能过急求快,而应充分考虑到制度实行的条件与可能性,稳步推进。

必须建立健全推进制度落实的有效机制。制度要符合实际,要考虑地方与部门的实行能力强调的是制度制定本身的问题,而要提高制度的实行力,除了解决制度制定本身存在的问题之外,还必须建立健全推进制度落实的有效机制。一是建立健全制度落实的监督、问责与惩戒机制,坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣,有令不行、有禁不止的现象。只有建立并完善相应的监督与奖惩措施,使恪守制度者获益多多且不会受到惩罚,违反制度者则不能获益或很少获益,这种情况下,制度才会被有效实行。例如,加强反腐倡廉法规制度建设就必须健全问责机制,坚持有责必问、问责必严,把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来,形成法规制度实行强大推动力。问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化。要把法规制度实行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和党政领导干部述职述廉范围,通过严肃追究主体责任、监督责任、领导责任,让法规制度的力量在反腐倡廉建设中得到充分释放。纪律检查机关要加大监督检查力度,对有令不行、有禁不止的,不仅要严肃查处直接责任人,而且要严肃追究相关领导人员的责任。二是坚持党管干部原则,落实好干部标准,树立正确用人导向,把制度实行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。干部选拔任用是重要的指挥棒,应该充分利用好,以发挥制度实行的有效激励作用。三是建立健全制度实行的有效反馈机制。这种反馈机制之所以必要,是因为制度实行的实际情况往往与制度设计者的主观预想不完全一致,制度实行存在应然逻辑与实然逻辑的差别。所谓应然逻辑,就是制度设计者认为制度制定之后实行应该会怎么样,效果应该如何。所谓实然逻辑,就是制度制定之后实际的实行效果如何。一个是主观预设,一个是客观实际,两者往往并不完全一致甚至有些情况下会差别很大。这是因为,制度实行过程中有诸多因素往往会超出制度设计者原先的主观预想,从而使得制度实行生出变数。实际上,这种应然逻辑与实然逻辑的不一致,乃是一种制度实行的常态,完全可预知可控制反而不正常。而这就要求相关反馈机制的进一步建立健全,把制度实施与实行过程中遇到的问题及时有效地予以反馈,从而反过来推进制度的进一步调整与优化。(来源:学习时报)

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